Por
Roberto Bouzas (UdeSA) y Andrés López (IIEP-UBA-CONICET
La Argentina tiene una inserción internacional disfuncional al crecimiento. Algunos indicadores en el plano comercial y productivo son la modesta participación de las exportaciones en el PIB, el bajo valor de exportaciones per capita, la alta concentración de las exportaciones en pocos bienes de bajo valor agregado y/o grado de diferenciación, el retroceso del índice de complejidad de las exportaciones y el pobre dinamismo de la inversión extranjera directa, tanto entrante como saliente.
Este desempeño se ha acompañado de una política comercial caracterizada por un nivel comparativamente alto de protección arancelaria, la acumulación de medidas no-arancelarias discrecionales y poco transparentes, el sesgo anti-comercio del sistema impositivo y la participación en un proceso de integración regional que cumplió algunos objetivos pero no contribuyó a uno de sus propósitos clave: mejorar la inserción de sus miembros en la economía internacional.
Esta disfuncionalidad no tiene lugar sólo en el plano comercial y productivo. Lo mismo ocurre en el plano financiero: en efecto, la Argentina se caracteriza por una sucesión de ciclos de abundancia y racionamiento en el acceso al crédito externo, dificultades recurrentes para cumplir con sus compromisos externos y una sucesión de programas truncos con el FMI a razón de un promedio de uno cada tres años.
Sería un error asociar estas tendencias con un gobierno particular: son rasgos que han atravesado distintas administraciones a lo largo de las últimas décadas. Las dimensiones comercial, productiva y financiera han interactuado y se han retroalimentado, generando un contexto de volatilidad y subordinando las políticas de internacionalización a las urgencias de la macroeconomía, tanto en los períodos de crisis como los de auge. Esto ha tenido un impacto heterogéneo sobre los agentes económicos, desalentando las actividades de mayor riesgo, plazo de maduración o requerimiento de inversiones específicas y orientando la asignación de recursos hacia actividades donde existen rentas mas seguras producto de las ventajas naturales de la Argentina o en las que es posible garantizar tratos regulatorios preferenciales.
Los resultados muestran que es imperativo modificar esta trayectoria. Tanto para alcanzar los objetivos del Plan Argentina Exporta (2018) del anterior gobierno como los del Plan para el Desarrollo Productivo, Industrial y Tecnológico (2022) del gobierno actual, el desempeño de las exportaciones debería mejorar sustancialmente: las metas de ambos programas exigen que en lo que resta de la década las exportaciones crezcan a un ritmo de mas del 8% anual, en comparación con el estancamiento del período 2012-2021. Modificar esta trayectoria requiere acciones coordinadas en cuatro frentes: la política comercial propiamente dicha, la promoción de exportaciones, las políticas hacia la inversión directa (entrante y saliente) y las políticas de desarrollo productivo e innovación. Estas cuatro dimensiones instrumentales serán clave aún en el escenario optimista de que se materialicen las mejores expectativas sobre las exportaciones mineras, de energía, agroindustria y servicios basados en el conocimiento.
Una estrategia de internacionalización mas virtuosa debería apoyarse en cinco pilares básicos. El primero es un acuerdo político que identifique con claridad objetivos e instrumentos. El segundo es la expansión, diversificación y mejora de la calidad de las exportaciones. El tercero es la reducción del sesgo anti-exportador de las políticas públicas y el tránsito hacia una economía mas conectada con el mundo. El cuarto es el gradualismo que preserve capacidades y modere eventuales impactos sobre el empleo. Finalmente, en quinto lugar, la estrategia de internacionalización debería ser consistente y estar estrechamente articulada con las políticas de desarrollo productivo e innovación.
Pero la estrategia de internacionalización no se implementa en el vacío. Por una parte el contexto macroeconómico condiciona su viabilidad y eficacia. La creación de un ambiente favorable supone evitar la apreciación real del peso y su utilización como ancla anti-inflacionaria, iniciar un proceso de consolidación fiscal que haga espacio para las reformas impositivas que reduzcan el sesgo anti-exportador, avanzar hacia la progresiva unificación del mercado cambiario y eliminar gradualmente los controles de capital. Dado que esta transición no será inmediata será necesario mantener algunas medidas paliativas transitorias.
Por la otra, no existen políticas virtuosas con independencia del marco institucional en el que se formulan e implementan. Esto incluye tanto cuestiones de «alta política» (como la visibilidad, la jerarquía política y los mecanismos de liderazgo y coordinación), como cuestiones mas operativas como los mecanismos de coordinación público-privada, la organización y dependencia funcional de la Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional y la identificación y desarrollo de las capacidades públicas y privadas necesarias para que las iniciativas de política sean sostenidas y tengan un impacto.
Se trata de una agenda compleja y demandante que debe apoyarse en un consenso político lo suficientemente amplio como para hacerla creíble y sostenible. La invocación a cambios abruptos, radicales y sin una base de apoyo suficiente basada en un supuesto hartazgo de la sociedad por el actual estado de cosas probablemente nos haga chocar nuevamente, mas tarde o mas temprano, con la realidad pulverizando incluso las buenas ideas.